Enseguida se describen los antecedentes conceptuales de la administración y la administración pública para que conozcas de manera general su incursión en las funciones del Estado así como sus fundamentos legales.
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¿Cómo es que el Estado funge su papel de administrador de los recursos y procesos que permiten la sana convivencia y el funcionamiento del Estado per se?
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Para comenzar el análisis del cuestionamiento, es importante considerar que la palabra administrar está presente en la cotidianeidad de los ciudadanos, al administrar tiempo, dinero, recursos y esfuerzos en su vida diaria para cumplir con sus necesidades. Sin embargo, para el Estado, administrar es servir, por lo que en este módulo se parte del sentido etimológico de la palabra administrar.
Administrar
El verbo español administrar proviene del latín ad, traducible como hacía, en sentido de movimiento, y ministrare, compuesto de manus (mano) y trahere (traer); por tanto, ad manus trahere puede interpretarse como servir, ofrecer algo a otro o servirle alguna cosa (Hernández y Leal, P.17).
Partiendo de este concepto, que puede ser utilizado tanto en el sector privado como en el público, se debe precisar que, para los asuntos del Estado, el término “administrar” deberá ir acompañado del concepto “público” como sustantivo para diferenciarla de otros tipos de administración.
Con mayor precisión, Guerrero (2010) lo plantea de la siguiente manera:
“La administración pública, que siempre ha gestionado para la sociedad como un todo, hoy en día lo hace en función del público por cuanto sus intereses comunes, así como de los individuos particulares por cuanto aquello de público interés”. (P.263)
Por su parte la Real Academia de la Lengua Española define a la Administración Pública como “el efecto como la acción de administrar” la cual se divide en dos modalidades:
Dicho esto, la administración pública será percibida en cada gobierno de acuerdo a la normatividad establecida por el Estado, para el caso de México el concepto aceptado en el ámbito de la acción gubernamental implica, no solo la porción abstracta del mismo, sino que también se identifica a la administración pública como un conjunto de interacciones de carácter administrativo que moldea dicho concepto en el ámbito nacional.
De acuerdo con el Glosario de términos administrativos (1982), administración pública es el subsistema instrumental del sistema político compuesto por un conjunto de interacciones, a través de las cuales se generan normas, servicios, los bienes y la información que demanda la comunidad, en cumplimiento de las decisiones del sistema político. La administración pública constituye siempre un instrumento que, al menos formalmente, se encuentra al servicio de fines ulteriores; aquellos que una sociedad históricamente determina por medio de su instancia gubernamental y que considera como políticamente valiosos. (P. 31)
Si bien la Administración Pública es creación del Estado, se debe señalar que la relación generada entre los elementos del mismo se encontrará determinada por las vías de comunicación formales existentes en la estructura estatal. Tanto los caminos de comunicación, como sus mensajeros y procesos son entonces administración pública. Asimismo, dentro de la administración pública se definen los límites entre lo público y lo privado, tal y como se revisó en la unidad anterior, así como la interacción existente entre el estado y las entidades públicas de carácter gubernamental.
Para continuar con la reflexión, en sus orígenes, la administración pública no fue reconocida en el quehacer del Estado, por lo que historiadores y pensadores liderados por Charles-Jean Bonnin, fundador de la ciencia de la administración pública, propusieron definir la administración pública haciendo la distinción entre la misma, el estado y su gobierno. Al respecto Guerrero (2010), resume la diferenciación de la administración pública del Estado y gobierno:
En 1808 Bonnin se propuso lo siguiente: antes de hablar del código mismo (de la administración pública), examinaré primero lo que es la administración en el Estado, y cuál es su carácter propio distintivo; pudiendo mediante este examen conocer cuáles son su naturaleza, objeto, defectos y relaciones, y conducir el conocimiento de las materias propias de este código. Es decir, se planteó esta vez establecer el carácter propio distintivo de la administración pública, dar una idea de la misma, destilando aquello que le es esencial por cuanto su naturaleza y objeto, ofreciendo así el perfil del Estado administrativo emergente. ¿Cómo ocurrió tan gran suceso en la historia de la humanidad? Sucedió porque la administración pública emana del principio primigenio del gobierno, pero del cual se diferencia. En efecto, el gobierno es su principio primitivo, pues la administración consiste en el gobierno considerado en su acción parcial y en detalle, así como en la discusión de las leyes del Estado en materia generales y comunes para todos los ciudadanos. Debido a que el gobierno es la dirección y supervisión en la mayor parte de lo que hace por sí mismo, su acción se realiza por medio de la administración. Desde este punto de vista, la administración pública es entendida como la traducción de normas generales y abstractas, en actos singulares y concretos. Esta apreciación ha sido reiterada por pensadores administrativos que sucedieron a Bonin. Incluso le brindó fama mundial a M. Blunstchli y Woodrow Wilson. El primero, contrastando los campos propios de la política y la administración, señaló que la política comprende la alta dirección general del Estado, mientras que la administración es la actividad detallada inferior, porque una es la misión del hombre de Estado y la otra de los funcionarios técnicos... Bonnin, al considerar la administración pública en su acepción más amplia, es decir, cuando refiere todo lo que es, invita a aquilatar cuán importante es que se dirija por leyes y principios fijos, porque todo es administración en el Estado. (P.p. 258-260)
Conclusión
En un principio, la administración pública no fue reconocida ni diferenciada del Estado. La administración pública permaneció en la sombra del gobierno hasta que las deficiencias del mismo no pudieron ser solapadas. Sin embargo, actualmente se puede partir de las siguientes definiciones de administración pública:
En México, la administración pública queda fundamentada en la máxima carta magna tal y como se cita a continuación:
Artículo 90
De igual manera, en sus atribuciones, organización y definición, la administración pública federal fundamentara legalidad de sus acciones en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF). De manera generalizada, la LOAPF establece lineamientos para el desempeño de la administración pública federal conforme a los intereses del Estado, la LOAPF establece la normatividad para el desempeño de los servidores públicos, incluso para el Presidente de la Republica y sus relaciones en el quehacer administrativo.
Por ejemplo:
En el Artículo 6 de la LOAPF, para los efectos del Artículo 29 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se establece que el Presidente de la República acordará con todos los Secretarios de Estado y el Procurador General de la República.
Es decir, en su desempeño como funcionario público el Presidente mantendrá una relación de acuerdo con los secretarios de Estado conforme a lo que el Artículo 29 de la Constitución establece, es decir los intereses de la nación.
Lectura
Para saber más, da clic en la imagen para consultar la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF).
Por otra parte, la LOAPF establece la conformación general de las instituciones y/o unidades administrativas en la estructura orgánica de cada secretaría de estado que ejecutan el ejercicio de la Administración Pública Federal, para lo cual el siguiente artículo se cita a manera de ejemplo:
Artículo 18, LOAPF
En el reglamento interior de cada una de las Secretarías de Estado que será expedido por el presidente de la República, se determinarán las atribuciones de sus unidades administrativas, así como la forma en que los titulares podrán ser suplidos en sus ausencias.
Con la finalidad de brindar un adecuado funcionamiento a las instituciones de la Administración Pública Federal (Secretarias de Estado) el ejercicio específico y técnico de las atribuciones y acciones de cada una de las secretarías de Estado se tendrán que diseñar y expedir manuales de organización tal y como queda expresado en el siguiente artículo de la LOAPF.
Artículo 19, LOAPF
El titular de cada Secretaría de Estado expedirá los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público necesarios para su funcionamiento, los que deberán contener información sobre la estructura orgánica de la dependencia y las funciones de sus unidades administrativas, así como de los sistemas de comunicación y coordinación y los principales procedimientos administrativos que se establezcan. Los manuales y demás instrumentos de apoyo administrativo interno, deberán mantenerse permanentemente actualizados. Los manuales de organización general deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación, mientras que los manuales de procedimientos y de servicios al público deberán estar disponibles para consulta de los usuarios y de los propios servidores públicos, a través del registro electrónico que opera la Secretaría de la Función Pública. En cada una de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, se mantendrán al corriente los escalafones de los trabajadores, y se establecerán los sistemas de estímulos y recompensas que determinen la ley y las condiciones generales de trabajo respectivas.
En la LOAPF también están plasmadas las competencias de cada secretaría de Estado con la finalidad de evitar duplicidad de funciones en cada una de ella. Tal es el caso del Capítulo II de la LOAPF que se refiere a la competencia de las secretarías de Estado y consejería jurídica del ejecutivo federal.
Por otro lado, los organismos descentralizados son parte de la administración pública paraestatal que también forma parte de la administración pública federal queda definida en la LOAPF en su Título III.
Artículo 45, Título II, LOAPF
Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.
Por último, en la LOAPF quedan reflejados los artículos transitorios en los cuales se plasman los cambios a la Ley que derivan de reformas. Por ejemplo, aquel que defiende la percepción de derechos si un funcionario cambia de puesto en la misma administración pública federal.
Artículo segundo Transitorios LOAPF. El personal de las dependencias que, en aplicación de esta Ley pase a otra dependencia, en ninguna forma resultará afectado en los derechos que haya adquirido, en virtud de su relación laboral con la administración pública federal. Si por cualquier circunstancia algún grupo de trabajadores resultare afectado con la aplicación de esta Ley, se dará intervención, previamente, a la Comisión de Recursos Humanos del Gobierno Federal, a la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado y al Sindicato correspondiente.
Para el ejercicio cotidiano, cada dependencia de la administración pública federal y paraestatal podrá emitir circulares administrativas que permitan informar a sus funcionarios sobre aspectos relacionados con su quehacer diario, como horarios de entrada y salida, días de asueto y reparaciones en los inmuebles. Estas serán generalmente emitidas por las unidades administrativas de cada una de las dependencias.
De acuerdo con los fundamentos legales de la administración pública federal, el orden jurídico que rige la administración pública federal obedece a la siguiente ponderación.
Orden jurídico que rige la Administración Pública Federal.
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